Недоверие – мощный драйвер роста управленческих расходов. Если ежедневно не контролировать полицейского, врача, учителя, преподавателя вуза или даже судью, не требовать отчетности, то каждый из них либо перестанет работать, либо будет работать, как вздумается. Презумпция недобросовестности госслужащего или работника бюджетной сферы и есть сегодня та идеология, которая обосновывает создание административных вертикалей, введение дополнительной отчетности и регламентации работы.
В каждой сфере сформировалось свое сочетание отчетности и форм административного контроля на уровне района, области и федерального центра. Все сотрудники полиции встроены в централизованную систему управления. Участковые уполномоченные, врачи, школьные учителя вынуждены фиксировать на бумаге каждое действие, которое они производят, писать и сдавать отчетность об этом в конце каждого дня или каждой недели. Учителя, как показывают исследования, тратят в среднем 15 часов из 46 в неделю на создание отчетов. В полиции это занимает до половины времени.
«Совершенствование» государственных образовательных стандартов на деле лишь усиливает регламентацию каждого аспекта работы преподавателя с помощью диких бюрократических новаций. Например, требование создавать фонд оценочных средств (ФОС). На каждый экзаменационный вопрос, тему эссе или контрольной должна быть написана страница текста, который обосновывает, какие знания и навыки этот вопрос позволяет раскрыть. На стандартный экзамен по 30 билетам из трех вопросов потребуется 90 страниц сопроводительного текста. Кафедра филологии из пяти человек в провинциальном педвузе сдает около 5000 страниц ФОСов. Их, понятно, никто не читает, но для их производства вузы расширили штат методического отдела на три человека. Большинство бюджетных учреждений реагируют на усиление контроля увеличением расходов на вспомогательный персонал и созданием параллельной бумажной реальности на случай проверки.
Презумпция недобросовестности, т. е. ожидание оппортунистического поведения при малейшем ослаблении внешнего контроля, распространилась и на судебную систему. От этого страдает основополагающий принцип независимости судей. Этот принцип, вытекающий из персонифицированности судебной власти, фактически заменен на требование автономии судебной системы при усилении контроля над судьей внутри нее. Судьи зависят от председателя суда при найме на работу, распределении дел и премий. Дисциплинарные меры вплоть до лишения полномочий привязаны к отменам решений вышестоящими судами, и эта форма вертикального контроля явно не способствует самостоятельности в принятии решений. Однако и принцип автономии системы (на деле это должен быть принцип профессиональной автономии) также не реализован. Каждый судья при каждом назначении, даже при перемещении в суд соседнего района, проверяется местными спецслужбами и вновь рассматривается кадровой комиссией при президенте России из-за опасения коррумпированности или сокрытия нежелательных родственных связей. Такое недоверие к судейским кадрам способствует неформальному контролю над ними со стороны правоохранительных органов, снижает стимулы для любой карьерной мобильности.
Можно ли решить проблему контроля по-другому, более дешево и без ущерба для тех, кто занят содержательной работой? Есть несколько способов, и для каждой сферы будет свое сочетание. Во-первых, есть выбор между контролем на входе и контролем в процессе. Например, вуз может инвестировать в более тщательный отбор кадров (по репутации, публикациям, еще лучше – на международном рынке), предполагая, что если уж доцент или профессор прошел такой отбор, то дальше не нужна армия методистов, надсмотрщиков или стопка инструкций – такой преподаватель и ученый сам организует свои курсы и работу наилучшим образом. Контроль в процессе нужен, если работу делает штат совместителей с высокой текучестью кадров, качество которых заранее трудно предсказать. Эта логика – жесткий отбор на входе и последующее доверие к его результатам – применима ко всем сферам, включая медицину, судебную и правоохранительную систему.
Во-вторых, есть баланс между внешним контролем и самоконтролем. Тотальный внешний контроль отрицает и атрофирует такие реалии, как внутренние этические стимулы, профессиональная культура, понятие долга и профессионального достоинства, полагая, что человек может делать что-то хорошо (или вообще что-то делать) только за деньги или из-под палки. Между тем усвоение сильной профессиональной культуры, которому способствуют прежде всего образцы, демонстрируемые лидерами организаций, способно заменить значительную часть формального контроля.
В-третьих, везде и настолько, насколько это возможно, внешний контроль и отбор надо передать потребителю (в судебной сфере, понятно, это невозможно). Где-то это рынок или его аналоги, при которых студенты посредством выбора курсов или вузов, работодатели посредством выбора выпускников, пациенты посредством выбора лечебных учреждений оказывают влияние на расходование средств, оценивая работу преподавателей, вузов, больниц и т. п. В других сферах это опросы и электронные формы обратной связи, которые, например, могут влиять на работу полиции – при условии делегирования части полномочий и ресурсов на уровень района.
Недоверие – это не психологическая, а организационная категория, и ее воплощение мы видим в пресловутых «вертикалях» и произволе надзорных органов. Система государственного управления остро нуждается в пересборке. Ее результатом должно стать предоставление гораздо большей свободы работникам и сокращение издержек контроля.
Автор – научный руководитель Института проблем правоприменения при Европейском университете в Санкт-Петербурге